מטמורפוזה אורבנית או מלכודת כלכלית? כשמענקי הבינוי לא מכסים את החוב המערכתי של העיר

מאת: איציק תורג’מן, מומחה למבנים ציבוריים ואסטרטגיית התחדשות עירונית

מטמורפוזה אורבנית או מלכודת כלכלית? כשמענקי הבינוי לא מכסים את החוב המערכתי של העיר

הכשל הפיננסי: אי-תמחור השטח החום והחוב הסיסטמי
הצלחתה של ההתחדשות העירונית אינה נשענת על “מזל”. כפי שהפילוסופיה שלנו מציגה: “מזל הוא תירוץ. אני מאמין במוכנות שפוגשת הזדמנות”. הכשלים המהותיים שמובילים לקריסת פרויקטים טמונים בחוסר המוכנות האנליטית לזהות ולכמת את הפיל שבחדר – הנטל הכלכלי המלא של מבני הציבור (“השטח החום”).

יזמים רבים בונים את המודל הכלכלי שלהם על הנחה שגויה: הם מאמינים כי מענקי המימון לבניית מוסדות ציבור (מוס”צ) יכסו את עלויות ה”שטח החום”. זוהי טעות מקצועית קטלנית:

1. המענק מכסה בינוי, לא קרקע: המענקים נועדו לכסות, באופן חלקי, את עלות הבינוי (בניית המבנה), והם מועברים לרשות המקומית.
2. עלות הקרקע נשארת חשופה: המענק אינו מכסה את עלות ההזדמנות (Opportunity Cost) של הקרקע. הקצאת דונם יקר במרכז הפרויקט לשטח ציבורי היא הפסד הכנסה פוטנציאלית מעשרות יחידות דיור למכירה. הפסד זה הוא ההוצאה היזמית האמיתית שאינה מכוסה.
3. הדרמה המספרית: התב”ע כנושאת הנטל המערכתי
   כדי להבין את עומק הכשל, יש להתבונן בשינוי האורבני הדרמטי. כאשר רשות מתכננת לעבור מ-11,000 תושבים ל-25,000 תושבים, היא רואה בתב”ע הבודדת המקודמת הזדמנות אסטרטגית בלתי חוזרת לסגור גירעונות תשתיתיים שנצברו במשך שנים – כלומר, לסגור חוב מערכתי היסטורי.

המשמעות היא שהתב”ע הבודדת נדרשת לשאת בנטל של דרישות מבני ציבור הנובעות משלוש רמות שונות  שכונה, רובע ועיר  בו זמנית. יזם שלא מנתח את כלל הרמות, טועה בחישוב הכדאיות הבסיסי ונכנס לסיכון בלתי מתומחר.

הניתוח הרב-רמתי: חשיפת החוב התכנוני של העיר

הדרך היחידה לנטרל את הסיכון היא באמצעות הנדסת הפרוגרמה: אנליזה רב-רמתית המזהה את מדדי האיזון הנסתרים של הרשות ומכמתת את עלותם.

רמת השכונה (Micro-Level): הנטל המיידי
רמה זו מתמקדת בצרכים התפקודיים המקומיים הנובעים ישירות מתוספת האוכלוסייה החדשה.
מבנים לדוגמה: גני ילדים, מועדוני נוער וקשיש, מרפאה מקומית, בתי כנסת.
הסיכון: למרות שהדרישה צפויה, המענקים אינם מכסים את עלות הקרקע שלהם, והיזם נושא בהפסד הכלכלי.

רמת הרובע (Meso-Level): הנטל השיורי וההפתעה
זוהי רמת הסיכון הגבוהה ביותר. הרשות בוחנת את הרובע כיחידה שלמה ומנסה לסגור פערים היסטוריים במבני עוגן אזוריים שהיו חסרים.
* מבנים לדוגמה: בתי ספר יסודיים, חטיבות ביניים, תיכונים, אולמות ספורט רובעיים.
* הסכנה: הרשות תדרוש הקצאת שטח קרקע נרחב (למשל, 3 דונם) בתוך התב”ע הבודדת כדי לסגור את החוסר של הרובע כולו. זוהי הדרישה הבלתי-צפויה שממוטטת את הכדאיות הכלכלית, כיוון שהיזם מוצא את עצמו מממן את החוב התכנוני האזורי.

רמת העיר (Macro-Level): הנטל האסטרטגי
רמה זו עוסקת בצרכים כלל-עירוניים, במיוחד כשהרשות משנה את מעמדה וגודלה.
* מבנים לדוגמה: תחנות משטרה/כיבוי/מד”א, מרכזי תרבות עירוניים, אצטדיונים.
* הסכנה: היזם נדרש לשאת בעול של פיתוח תשתיות המשרתות את כלל הציבור העירוני החדש, כאשר הקישור בין הפרויקט שלו לצורך זה הוא אסטרטגי ולא תפקודי מיידי.

הנדסת האיזון: הפתרון הוא בשיתוף פעולה ובמוכנות
כאשר יזם נתקל בדרישה בלתי צפויה ברמת הרובע או העיר, והוא כבר השקיע מיליוני שקלים בקידום הפרויקט, הוא נכנס למלכודת אי-היציאה: הוא אינו יכול לסגת, אך גם אינו יכול להמשיך ללא הפסד.
הדיסציפלינה הנדרשת: הנדסת האיזון
היציאה מהמלכודת מתחילה בדיסציפלינה יזמית של הנדסת איזון – הפיכת הבעיה לקלט כלכלי הניתן לניהול:

בדיקת היתכנות הפוכה: חישוב כמה יחידות דיור מינימליות נדרשות כדי לכסות את עלות ההזדמנות המלאה של הקרקע עבור דרישות השטח החום הרב-רמתיות.

 הפרדה מוחלטת: הפרדה מלאה במודל הכלכלי בין עלות הקרקע (הפסד רווח ליזם) לבין עלות הבנייה (שיכולה להיות מכוסה על ידי מענקים לרשות).

הפתרון האסטרטגי: איגום תב”עות וחלוקת נטל
במקום לנהל מאבק סכום אפס, הפתרון המערכתי טמון בשיתוף פעולה פרואקטיבי וגמישות תכנונית. הנדסת האיזון מובילה לפתרונות כמו איגום תב”עות (איחוד פרויקטים מקבילים):

1. יתרון לרשות: הרשות מקבלת שטח קרקע אחד גדול, מרוכז ואסטרטגי למוסד עוגן רובעי (שחיוני לסגירת החוב הסיסטמי שלה), במקום שטחים קטנים ומבוזבזים.
2. תרון ליזמים: הנטל הרב-רמתי של עלות הקרקע מתחלק בין מספר יזמים, כך שהפגיעה הכלכלית בכל פרויקט יורדת, והכדאיות הכלכלית הפנימית משתפרת.

הנדסת האיזון היא המפתח ליצירת תמהיל כלכלי נכון, שבו הפרוגרמה המדויקת מובילה לפתרונות תכנוניים יצירתיים המשרתים את האינטרס הציבורי ואת האינטרס היזמי כאחד.

סיכום: מנהיגות בבנייה – פוליסת הביטוח של העיר
ההחלטה אם ההתחדשות העירונית תהיה מנוע צמיחה או מוקד לכישלון תלויה במידת המוכנות שלנו. מנהיגות בבנייה מחייבת לזהות את הבעיה, לכמת אותה, ולפעול בשיתוף פעולה למציאת פתרונות יצירתיים.
הקריאה שלנו היא כפולה:
ליזמים: יש לאמץ דיסציפלינה של אנליזה רב-רמתית ולכמת את עלות ההזדמנות של הקרקע כהוצאה ידועה מראש.
לרשויות המקומיות: יש לאמץ גמישות ומנהיגות תכנונית ולחפש מנגנונים של איגום תב”עות שיאפשרו לחלק את הנטל הסיסטמי של החוב הציבורי באופן צודק, יעיל וכלכלי.

רק כך, דרך הנדסת האיזון המדויקת, נבטיח כי השטח החום ינוהל נכון, והעיר תצמח באופן כלכלי, יציב ובר-קיימא.